城镇土地集约利用：走空间节约之路

土地集约问题是中国社会经济快速增长中的一个十分根本性的问题。未来15年是中国由经济大国迈进经济强国，工业化、城市化已完成历史性横跨的关键时期。作为主要的生产要素，土地资源对城市化、工业化发展的承托起到与制约起到是其他生产要素所无法相提并论的。

因此，土地资源集约化利用的理论与实践中的价值就超乎寻常。　　笔者在国内首先撰文更为具体地明确提出了空间节约的概念。将空间节约定义为在社会经济的空间布局中，要希望使资源配置按照集约化即集中于节约的原则展开配备，使城市、交通、工业、生活设施在集约化布局中构建节约资源的目标。

空间节约这一概念比土地集约利用的概念更加深刻印象，它侧重于城镇土地的集约运用。　　城市化、工业化过程中土地集约用于的必然性　　为什么中国要回头土地集约用于的道路？这是因为，一方面，随着中国城市化、工业化的发展，工业、交通、住宅和城市建设都必须闲置大量土地资源，其中大部分来自耕地。

另一方面，中国的土地资源还包括耕地资源、水域资源、森林资源、草场资源十分紧缺，要承托城市化、工业化的发展就不存在粮食用地承载力、环境用地承载力、建设用地承载力的无限大。因此，既要使中国的城市化、工业化水平大大提升，又不突破土地三大承载力的无限大，就必须回头土地集约化的道路。

　　一、我国城市化、工业化扩展与粮食用地的对立　　从全局来看，我国城市化、工业化的发展必需在确保粮食安全与社会生存条件的前提下来构建。众所周知，耕地资源等同于粮食安全。

因此，确保保持社会存活的耕地占有量是我国城市化、工业化的发展无限大。　　我国耕地资源是十分匮乏的战略性资源。根据国土资源部2006年度土地更改调查结果显示，我国耕地面积只有18.27亿亩，占到国土面积的12.86%；人均耕地只有1.4亩，相等于同期世界人均耕地2.88亩的48.6%.更加最重要的是，我国人均耕地还有大大递增的趋势。　　数据表明，我国城市化亲率提高与耕地面积增加高度涉及。

从2000年以来，我国城市化亲率提高亲率显著迟缓于耕地面积增加亲率，土地集约化系数呈现出大大提高的态势。这解释，我国的城市化亲率的提高是在大量风化耕地基础上的提高的。　　二、我国城市化、工业化与环境保护用地的对立　　从我国土地资源现状来看，环境保护用地早已被相当严重风化了。

居民点与居民点及独立国家工矿用地的扩展早已在一定程度上积压了环保用地，造成草地与水面这些环境保护相结合之地的空间正在增大。　　三、我国城市化工业化发展与建设用地的对立　　近年来，城市化、工业化的加快发展对建设用地的市场需求大大扩展，而建设用地市场需求的扩展又造成闲置耕地面积的不断扩大。　　未来城市建设用地的供数量极为受限。

根据已完成工业化时中国人均粮食占有量的上限和进口与单产提升有可能的下限计算出来，中国在未来25年中必需确保的土地红线是18亿亩耕地。而2006年的耕地保有量为18.27亿亩；再行根据国土资源部的调查，到2004年底，全国城镇规划范围内共计闲置土地107.9万亩，空闲土地84.2万亩，批而未供土地203.4万亩，三类土地总量为395.6万亩。

因此，到2020年，15年内只有3400万～4000万亩之间耕地可改以建设用地，即平均值每年200万～300万亩左右。　　我国城市化、工业化过程中建设用地的供求关系早已相当严重流失。据有关部门测算，如果人均城市建设用地面积恒定（人均133平米），按照目前城市建设用地的扩展速度，2020年要超过城市化亲率60%、工业化亲率70%的目标，所必须的建设用地总量最少超过1亿～2亿亩，而供建设用地的总量（还包括农村建设用地）仅有3400万～4000万亩，两者之间不存在极大缺口。

依据《城市用地分类与规划建设用地标准》（GBJ137-90）规定，居住用地一般来说占到建设用地的20%～32%.工业用地一般不多达15%～25%，商业用地5%～15%，道路用地占到8%～15%.按照上述比例测算，我国居民用地、工业用地、道路用地、商业用地的市场需求与可供给量之间不存在极大的差距。　　我国城市化、工业化过程中土地利用效率的基本估价　　作为一个土地较为劣势的国家，我国城市化、工业化赖以反对的土地本钱十分受限，使得土地资源的配备必需精耕细作。然而，在综合评估之后，笔者的总体辨别是，我国城市化、工业化过程中的土地资源配置依然是广种薄收即粗犷利用的。　　一、土地要素的边际贡献率偏高　　数据表明，十五期间，我国二三产业劳动的边际贡献率为0.56，资本的边际贡献率为0.51，而土地的边际贡献率仅有为0.02.这就意味著在包含二三产业生产总值的要素中，每减少一单位的劳动力，能带给生产量减少0.56；每减少一单位的资本，能带给生产量减少0.51；每减少一单位的土地，仅有能带给生产量减少0.02，这解释我国的土地资源是粗犷利用的。

　　二、城市土地扩展慢于城镇人口快速增长　　城市用地规模快速增长弹性系数（城市用地增长率与城市人口增长率之比）是取决于城市用地集约程度的最重要指标。从1995～2004年来看，中国城市用地规模快速增长弹性系数平均值为1.78，显著多达了世界普遍认为的合理限度1.2.期间，2002年城市用地规模快速增长弹性系数最低超过2.89，这解释中国的城市土地扩展的速度显著低于城市人口的增长速度。　　三、城市人均建设用地相当严重微克　　建设部2005年新的授予了《城市用地分类与规划建设用地标准》，国家用地标准的仅次于区间为60～120（m2/人）。

但近年来我国城市化建设用地总量在快速增长扩展的同时，人均建设用地也显著微克。从表格7可见，2004年我国城市市辖区人均建设用地面积约133.68平方米，多达国家规划用地标准约30%.从典型城市来看，北京、烟台、南京、广州、黄山等城市人均建设用地又显著多达全国平均水平。　　从国际较为的角度来看，1992年世界知名的十大城市建成区人均占地面积大多数多于我国。开罗31平米、巴黎（中心区）49平米、汉城55平米、东京76平米、雅加达80平米、莫斯科112平米、纽约113平米、新德里152平米、墨西哥城182平米、伦敦229平米。

可见，我国城市人均占地面积并不合乎人多地少的基本国情。　　四、城市立体化程度较低，综合容积率不低　　城市综合容积率也是取决于土地集约化程度的最重要指标。当城市土地正处于集约化状态时，城市住宅乃至整个城市的综合容积率就较高，反之，就较低。

　　相比而言，我国城市尤其是中西部地区城市和中小城市用地的潜力相当可观。2005年全国城市建成区平均值整体容积率50.58%，显著大于韩国、中国台湾等国家和地区。住房容积率就更加显著。

2005年我国住宅容积率为33%，与韩国的100%以上差距太远。全国各大城市的住宅容积率也偏高。

　　五、城市土地投放产出率偏高　　土地投放产出率是取决于土地集约化程度的主要指标。1997～2004年，市辖区人均GDP年均快速增长9.67%，地均GDP年均快速增长7.69%，人均财政收入年均快速增长18.84%，地均财政收入年均快速增长16.68%；人均投放年均快速增长14.62%，地均投资快速增长12.55%；解释，尽管城市土地投入产出效率有显著的提升，但是与城市土地利用效率还有待提升。　　更进一步分析，作为工业化的最重要相结合基地，我国开发区土地投入产出效率尚待提升。从国际上来看，先进设备开发区的投放强度超过60万～100万美元。

如法国工业开发区平均值每亩60万美元及新加坡、马来西亚等国100万美元左右的投资密度。国土资源部参考国际标准，明确提出了我国先进设备开发区的土地投入产出标准。如从生产量强度来看，要超过每亩400万人民币等等。

　　2003年33个国家级经济技术开发区指标表明，土地产出率最低的广州开发区每亩财政收入超过19.02万元，每亩GDP超过94.01万元，土地产出率低于的贵阳开发区每亩财政收入超过1.95万元，每亩GDP超过9.66万元。对照国家标准可以找到，我国国家级开发区广泛约将近先进设备标准。

　　土地非集约化利用的四大制度性原因　　我国城市化、工业化过程中的土地资源之所以粗放式用于，其根源在于四大制度性原因。土地所有权的构建制度不合理、以价格为信号的市场交易机制的失灵、土地收益分配制度不存在缺失、土地供需调控制度上的缺陷，都沦为影响土地利用主体在利用过程中自由选择不道德的主要因素，造成土地的粗犷利用。　　一、土地所有权的构建制度不合理　　在社会主义市场经济条件下，土地所有权归全民与集体，经营权归政府与社会的组织，土地的两权分离沦为普遍现象，土地作为资本转入城市建设市场之后，土地经营者即地方政府实施了土地批租制度。

1988年8月8日，上海通过国际招标转让了虹桥26号地块，在全国首度实行土地使用权有偿转让即批租。由此，土地供应方式将逐步由使用权拨给改向有偿用于，土地开始转入一级市场。

　　现行城市批租的构成机制具备四大特征：一是交易方式的一种；二是政府意志产物；三是收租标准显著背离土地内在价值；四所谓年租制。　　从总体来看，现行土地批租制有利于土地集约化经营。

一是国有土地增值收益的萎缩。批租制让土地使用者重复使用买回土地使用权，从短期来看，尽管可以取得较多的土地收益，但是从长年来看，批租制相等把土地的贬值电子货币收益使用权的出让给了土地的使用者，使其取得了超额土地利润。二是性刺激地方批租热。

由于批租制为的收益是对未来几十年土地收益的票据，使得可供地者争先恐后的批租土地，构成可供地者的批租竞争，不仅人为太低了地租价格，而且批光了后任者的土地资源。三是有利于土地集约化经营。

土地使用者如果低价买回长年使用权之后，没了交纳地租的压力，也就失去了集约用于土地的动力，土地陈旧利用或闲置利用不可避免。　　二、土地市场交易制度不完备　　1990年5月19日，国务院公布了《中华人民共和国城镇国有土地使用权转让和出让暂行条例》，规定我国城市土地有偿用于分成一级市场与二级市场。我国城市土地一级市场价格有转让地价、租赁地租、大股东股息与股利三种形式，二级市场价格有出让地价和转租租金两种形式。

转让地价的方式有协议出让、招标出让、上海证券交易所出让、拍卖会出让四种途径。　　从四种地价构成机制可以显现出，目前，我国缺少统一的土地交易平台，供地价格实行双轨制，即土地招拍挂和协议出让。前者基本上可以视作一种市场不道德，特别是在是拍卖会地价、上海证券交易所地价几乎引进竞争机制，构成的市场价格可以现实地体现土地供求关系，因而可以有效地增进集约用地目标的构建。

而协议出让价格则由行政介入要求，因此价格构成显著背离土地供求关系，有利于提升土地用于效率。　　必需认为的是，国家要求自2002年下半年起，经营性土地全部实施招标拍卖会上海证券交易所，但2003年实施招拍挂的比例仅有35%.2003年全国公安部门的土地违法案件约16.8万件，比2002年官方发布的11万多件减少了大约50%.在土地违法案件中，政府及其职能部门违法批地和违法闲置土地量都占据较小比例。

而且全国不应使用但并未使用招标、拍卖会、上海证券交易所方式而造成少收的土地收益多达1000亿元。　　三、土地收益分配制度不合理　　在城市化、工业化过程中，土地要素的起到更加最重要。因此，土地收益沦为政府前进城市化建设的最重要资金渠道。然而，财政收入制度对于土地集约化利用具有相当大影响。

目前有两个方面的土地财税因素影响土地用于的效率。　　（1）土地税负较低有利于地方财源平稳。目前，与城市土地有关的税收（还包括房产税、城镇土地使用税、土地增值税、耕地闲置税）特一起仅有占到财政收入的比重5%左右，与发达国家如日本土地税收占到财政收入比重30%比起，我国土地税收水平觉得太低。

由于土地税率较低，不仅使得用地企业对存量土地的用于与增量土地的购买时缺少成本约束，也使得政府部门的土地收益缺少长年平稳的收益渠道。　　（2）过度倚赖土地出让金造成卖地成灾。

自从实施中央、地方分税制以来，中央政府大约缴纳了六成以上的税收，实际分担的公共事务支出大约占到将近四成，地方政府以将近四成的税收缴纳大约六成的公共开支，地方财政正处于难以为继的境地。同时，我国实施的城乡二元土地制度，城市政府提供农民土地的成本平均值仅有占到转让价格的1/18，不存在极大的利益空间，土地出让金不可避免沦为了第二财政。市县政府为了不断扩大土地出让金收益，一方面尽量较低收高达，不断扩大征地规模与土地出让金规模。

2004年地方财政收入11693亿元，其中土地出让金收益占到地方政府财政收入的50%以上。　　另一方面被迫薄利多销，力争在政府之间卖地恶性竞争中所求土地出让收益，防止征地投放套牢。这样，在地方政府征地卖地收益的价值链条中，粗放式的土地经营与粗放式的土地用于沦为中国土地资源配置的体制基础。　　四、城市土地供需调控的制度领先　　应该说道，我国具有世界上最简单、最精细、最严厉的土地供需管理制度，也实施了还包括法律手段（土地利用规划）、经济手段（土地市场的价格机制）、各种行政手段（土地审核办法）等等，但是在现实生活中，以政府为核心的土地资源配置机制造成土地粗犷利用沦为必定产物。

　　（1）行政力量替代法律权威。由于行政力量对规划法的大肆介入，国家土地利用规划的执行力在层层传送中早已相当严重失灵，经常出现诸如规划回来项目回头、规划回来市长回头、规划规划纸上画画，墙上挂挂的现象，土地规划的法律约束也就几乎失灵了。

目前，许多地方早已或正在编成2020年城市规划、村镇规划等规划，其中有的规划随便不断扩大建设用地规模，一些地区按照现有人口和产业规模的两倍、三倍、四倍展开城市规划的增补，对土地资源粗犷用于与浪费是难以置信的。　　（2）行政部门妨碍土地市场发育。目前，我国城市存量土地的总体利用效率不低。如国土资源部近期发布的数据表明，到2004年底，全国城镇共计闲置土地395.61万亩，相等于现有城镇建设用地总量的7.8%，实际数字要小得多。

但是，非常一部分闲置土地的上级主管部门不不愿退出这些土地，或者说妨碍土地资源转入市场，类似行政部门独占力量往往沦为土地资源无法光阴的根源，从而就经常出现了土地结构性流失：一旁是国家在土地供应中溶解下来的闲置土地，一旁是投资商与开发商地荒的叫苦声，使得城市土地供求关系更加紧绷。　　（3）行政调控替代经济调控。多年来，各级政府部门主要依赖行政办法调节土地供求关系。

依据1999年的《闲置土地处理办法》等等文件，各级政府部门实施了一些强制性的规定，土地闲置严重不足1年的，敦促动工建设；闲置1年以上2年以内的，征税闲置费，限期3个月内动工建设；2年以上闲置土地使用权交还等等。采行一刀切的行政办法，尽管可以在一定程度上重复使用与增加闲置土地，但是也带给了债权债务纠纷等大量的后遗症，妨碍了闲置土地的再行配备。　　（4）行政闸门木栅不了市场冲动。

尽管土地利用总体规划虽然在《土地管理法》中具体了具备法律效力，但在五级（国务院、国土资源部、省国土厅、市国土局、县国土局）土地管理制度下，市县政府集当地土地利用规划、土地审核、土地出让金缴纳等权力于一身，沦为要求规划能否继续执行的终端。上级单位在下级部门的各种公关与倒逼下，往往步步屈服，最后表示同意增补。在2001～2003年度，各个地方申报建设用地面积远大于上级早已批准后的面积，构成了较小的供需缺口，在国家早已批准后的建设用地中，建设用地的利用率仅有为85%，还有15%正处于闲置状态。

尽管如此，各地还是经常出现了大量的违法用地。企事业单位所占到的比重仅次于，约在50%左右。其次是个人、村（组）集体、乡级机关、县级机关、市级机关、省级机关。行政级别越高，违法用地比重就越较低，解释在土地资源使用权市场的夹住下，中国现行的以行政手段为核心的调控体系早已无法适应环境土地集约化的市场需求了。

　　我国实施空间节约的总体思路　　一、探寻土地国有制权益的最佳构建方式　　国有土地所有者的利益与土地集约化用于是高度一致的。未来应该从三个方面探究土地国有制权益的最佳构建方式。

　　（1）规范国有土地所有权的委托代理关系。中央政府与地方政府构成了土地所有者与土地经营者之间的委托代理关系。然而，目前，国有土地产权关系界定不明晰，地方政府往往把国有土地所有权看沦为地方所有，打零工的沦为了老板，滥用职权造成国有土地使用权占据、陈旧用于、不等价处理、收益萎缩。

因此，必需新的规范国有土地产权委托代理关系，更进一步具体产权代表的各项合法权利和权益与义务，使地方政府作为国有土地代理人向国有土地的产权人负责管理，为构建土地集约化利用建构较好的制度性基础。　　（2）改革国有土地所有权的收益形式。在社会主义条件下，尽管土地所有制的关系再次发生了变化，但是国有土地所有者依然有构建土地收益最大化的意愿。因此，目前各级政府实行的批租制（重复使用交纳土地出让金就可以享用多年的土地使用权）似乎有利于构建国有土地所有权的权益，应该由批租制改为年租制，使土地的收益（价格）确实体现其内在价值。

　　（3）增强土地规划与继续执行的公众参予与监督。当地方政府大手大脚转让国有土地时，相等侵犯了全体人民作为土地所有者的根本利益。因此，我们不仅必须在城市交通规划、城市规划、工业区规划、商业区规划、生活区规划布局的思路上秉持集约性原则，更加必须社会公众的普遍参予与有效地监督的制度。

城市土地规划是外部性极强的公共服务，无法局限在行政体系内部堵塞运营。　　二、经营性土地价格构成几乎市场化　　中国经营性土地价格一天不几乎实施市场化，空间节约就不能逗留在口头上。非市场化的要素价格就不会造成要素的错配，要素错配就不会造成要素的浪费，要素的浪费就不会使要素显得更为匮乏，要素的匮乏又不会更进一步推高土地要素的价格。因此，充分发挥地租、地价对土地利用的市场调节作用，完善土地市场体系是优化配备城市土地资源的根本途径。

今后城市增量用地与存量土地流转，除按法律规定可以之后实施拨给外，其余全部采行公开招标和拍卖会的方式，希望公平竞争，减少竞争机制和透明度，从而打造出阳光下的土地交易市场。　　三、创建增进集约用地的鼓舞约束机制　　增进存量土地流转、提升土地的用于效率的必要性早已尽人皆知，但是，采行何种有效地的手段来构建上述目标则是悬而未解的。笔者指出，关键在于创建起有效率的鼓舞与约束集约用地的机制，从而用于地者在土地资源配置中具备外在压力与内在动力，增进存量土地的合理光阴，构建粗犷用地不道德向集约用地不道德转化成。　　（1）增大土地粗犷利用的成本压力。

集约用于土地最有效地的办法不是宣传教育，而是减少适当地土地用于的成本的压力。比如，按照城市土地闲置面积征税土地闲置税，不管是城市还是农村，不管是行政机关还是企事业单位和农户，不管是耕地还是居住用地，不准照实际面积征税，税率根据级差地租计算出来确认。

又如，对在城市内享有土地后长年闲置不用者，则不应税土地闲置税；建议设置对必须容许的土地开发利用不道德的类似税种，例如对别墅、高尔夫球场、消耗土地量大的旅游设施，及其他一些奢华性消费土地等，税土地尤其使用税加以调节等等。　　（2）强化土地集约利用的投资动力。从较为成本角度来看，某种程度投资研发追加建设用地与研发存量建设土地，前者的成本要比后者较低的多。

道理很非常简单，后者意味着迁往补偿的费用就要比追加建设用地土地出让金的费用要低。因此，政府应该采行一系列优惠政策，使得城市土地的使用者集约用地的减少的成本损失，通过优惠政策以求一定程度的填补，从而强化用地者集约用于存量土地方面的动力，比如，通过优惠政策希望开发区的用地者减少投资强度、修建多层厂房等，进一步提高土地利用率。还可以希望或引领土地使用者归还土地使用权，或将闲置的厂房和场地以出让或租赁等形式向市场供应；可以增大政策引领，实施地下空间有偿用于，希望合理利用地下空间等等。　　四、完备中央与地方合理的财政收入分配关系　　如前所述，土地资源粗犷用于问题在一定程度上是中央与地方财政收入不合理分配关系的产物。

要增进地方政府用地与供地不道德合理化、掌控城市盲目扩展，一个有效地而不切实际的措施是通过转变中央与地方财政收益分配的游戏规则，以提升地方政府维护农用地和集约利用城市土地的积极性。　　根据我国情况，一方面尽早实施物业税，提升地方土地保有量的收益，非常丰富与强化地方政府的融资能力，另一方面，中央政府应该增大移往缴纳力度，确保地方政府有充足的财力构建事权职责，减低对不断扩大征用土地融资的依赖度。.。

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